Recommendations for the New President of The United States: How Foreign Policy should be shaped for breakthrough negotiations in Iran (Algravez, 2008)

The current presidential race in the U.S. represents a current obstruction for direct negotiations with Iran. As many measures from the outgoing Bush administration have portrayed, every foreign policy action involving Iran is to have unattended outcomes in the election of both presidential candidates. The U.S. elections are scheduled for November 04, 2008 and the elected president will assume office by January 20, 2009, thus leaving 77 days for the incoming presidential advisors in order to shape the policies destined towards Iran.
A further complication to be suffered in this negotiation process is that Iran is also to engage presidential and Majlis (parliament) elections in June 12, 2009. This can bring new opportunities in shaping the structure of negotiations. Three candidate possibilities have been discussed so far:
1) Mahmoud Ahmadinejad: The incumbent president of Iran, possibly seeking for a second term (Conservatist / Heavy rhetorical against U.S. influences on the region).
2) Mohammad Khatami: The former president from Iran (Reformist / Favors U.S. Rapprochement).
3) Mehdu Karroubi: The former speaker to the Iranian Parliament (Reformist/ Favors U.S. Rapprochement).
From these presidential options, it is possible to infer a new president in Iran would open new possibilities for establishing closer negotiations with the U.S., this especially if a reformist president is to be elected in Iran.
It is quite critical for the new president of the United States to recognize that Iran’s Foreign Policy is mostly driven by national interest rather than ideology. This has been one of the main reasons why a détente approach towards Iran, as it was followed during the George W. Bush administration, must not be perpetuated:
1) As U.S. military capabilities greatly surpass those of Iran and any coercive approach (sanctions and embargoes) are to be interpreted as existential threats to the existence of the Islamic Republic, the direct result would be the hampering of any further negotiations.
2) As Iran lacks the capabilities to pose a direct attack toward the U.S. and its allies, proxies had been the main strategy to counterbalance the influence from the U.S. in the region and Iran has supported both paramilitary and terrorist groups (Hamas & Hezbollah). Iran has also received support by political actors such as China, Russia, and Venezuela. A re-rapprochement strategy emanating from the U.S. government is to be destined in swerving the Islamic Republic from such activities and allies.
3) If a détente strategy against Iran is to be perpetuated by the next president of the U.S., this nation will not be able to achieve the policy goals intended to maintain stability in the region. In the past years the Arab-Israeli conflict has exacerbated since Hamas won local elections, the Taliban have been fetching social instability in both Afghanistan and Pakistan, and Iraq has been pleading for political stability that cannot be granted by the U.S. all alone. The continuation of coercive measures against Iran will not only represent a threat to national interests, but also a policy destined to failure in times when more instability in the region is undesirable.
The next president of the United States has to recognize all the possible geopolitical and economical benefits that better relations with Iran will entail:
1) Iran actually holds the world’s third-largest proven oil reserves, and the world’s second-largest gas reserves[1], implying that the establishment of good relations with Iran will guarantee more stable oil prices for both Europe and the United States.
2) The new president of the U.S. has to consider that tactical cooperation with Iran is not something extraordinary and it has been followed in very special issues: The retrieving of hostages in Lebanon by both Reagan and the George H. W. Bush administrations, Clinton using Iran as a proxy to dispatch arms to Bosnian Muslims in 1994, and finally the opening of a bilateral channel between the U.S. and Iran under the current George W. Bush Administration. This recent bilateral channel with Iran was destined in helping the initial steps of “Operation Enduring Freedom - Afghanistan” (Codename: OEF-A) back in 2001, this bilateral channel was to last one whole year and till it break down under the U.S. invasion to Iraq. The support of Iran in the “war against terror” was not merely destined as a strategy to hinder the possibility of Iran being considered as a terrorist country, but also it was a strategy by political leaders in Iran to finally establish a long awaited diplomatic opening with the country.[2]
3) The new president has to consider that U.S. foreign policy in the region has removed constraints to the Iranian government. Iran has emerged as a middle-power in the region by the overthrowing of Iraq’s Sunni government and the repression of the Taliban forces in Afghanistan, thus bolstering Iran’s geopolitical position in the region.
4) Iran and the U.S. can share many agenda objectives in the region, and this can encourage the cooperation between the two counties. As terrorism activities by Sunni Al-Qaeda are unwanted to the Shi’ite regime in Iran, the new U.S. president can found new opportunities to work a broader shared agenda against terrorism in the region.
In order to establish a satisfactory widening of diplomatic relations with Iran, a solid Framework for negotiations has to be planned with the sole function of knowing both countries strategic needs. A creation of such framework will require certain concessions and precautions:
1) No preconditions to Iran should be established prior negotiations.
2) The possibilities of subtracting Iran from the “State Sponsors of Terrorism” list and all implicit sanctions, but also the potential withdrawal of international economic sanctions that hamper Iran from receiving foreign technological investment in order to develop oil and gas reserve extraction.
3) Security Issues to Iran should be leaved out the table as Washington will not be able to deliver. Public opinion issues and internal political movements have been the main concern in achieving a rapprochement between the U.S. and Iran.
Then a framework for successful negations should include two specific issues, the exchange of security needs to United States should be promoted in exchange of economic burdens to Iran.
1) U.S. and International Security Interests:
a. U.S. Security Interests: Iran has to give off any support form terrorist activities involving Hamas, Hezbollah, Islamic Jihadist, and other Palestinian opposition groups. Also greater support against Taliban forces both in Afghanistan and Pakistan is desired. The Iranian regime should portray a positive stance towards pacification in Israel. Finally it must be assured that the Iranian Nuclear Program will only attain peaceful energetic uses.
b. If the Islamic Republic wants to be internationally recognized as a middle-range potency in the regional and international realms, a pledge to peace should be ratified by Iran’s government followed by greater participation in regional stability.
c. Measures are to be broadly negotiated with the U.S., the Security Council plus Germany, and the IAEA to finally address all the issues concerning Iran’s nuclear fuel cycle activities. Once an agreement has been achieved, the further signing and ratification of the Nuclear Nonproliferation Treaty should follow. Stout international monitoring on Iran’s peaceful nuclear program is necessary to assure international commitment to minimize the risks associated with a nuclear arms race endured in the region. Nuclear capabilities should not be the only security concern to the U.S. as also the possible development of biological and chemicals weapons should be proscribed.
d. Iran is also to recognize UN’s Resolutions 242 and 338 to favor a negotiated settlement of the Arab-Israeli Conflict. Iran would have a pinpoint role in the transformation of both Hezbollah & Hamas into exclusively political and social organizations that do not involve terrorism as a mean of action.
e. To portray Iran’s commitments with region stability, Iran must commit to work with the U.S. and local government in the emergence of stable political regimes in both Afghanistan and Iraq. Also Iran is to promote greater instability with the current tensions that have emerged in Pakistan’s border with Afghanistan.
2) Iran’s Economical Issues:
a. Once that U.S. and international concerns on nuclear proliferation are satisfactorily satisfied by Iran’s government, the United States should commit to ending the unilateral sanctions to Iran and to promote the removal of other multilateral actions. Diplomatic relations should be immediately followed to bolster stronger US-Iran ties, but also further negotiation is necessary and dates to responds bilateral claims should de proposed.
b. Once the lifting of multilateral and unilateral sanctions had been materialized, bilateral economical and technological negotiations should be followed in developing oil extraction in the country. The assurance of global oil supply should be a long-term aspiration followed by the promotion of global investment towards Iran.
c. As part of the U.S. incentives approach, the U.S. needs to clarify that no change of regime and of any nature is desirable for the Islamic Republic. Rather, certain Iranian policies that the U.S. has considered as problematical must be terminated without affecting the composition of Iran’s government. The improvement of U.S.-Iran diplomatic relations will be a result of further commitments portrayed by the Iranian regime and finally followed by the final recognition of the current Islamist Republic government as the legitimate regime in Iran.
d. Following Iran’s compliance, this country is to be subtracted from the “States sponsor of Terror List” but also all sanctions related with this list should be completely removed.
e. In order to develop credibility between both States, the new U.S. president has to immediately reaffirm the validity of the Algiers Accord signed in 1981 during Tehran’s Hostage Crisis, as this treaty includes a provision of non-interference in Iran’s internal affairs.
[1] EIA (2007). “Country Analisis: Iran”. Energy Information Administration. Official Energy Statistics from the U.S. Government. Retrieved October, 17, 2008 from: http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/Iran/Background.html.
[2] Leverett, F. (2006). “Dealing with Tehran: Assessing U.S. Diplomatic Options toward Iran”. Century Foundation Report. New York.

El Presidente del Intento

Así que por primera vez en México estamos preparados para crisis económicas. Los medios de comunicación venden a los mexicanos la idea de que estamos bien y el gobierno está tomando las medidas preventivas necesarias porque, aparentemente y ellos lo dicen con orgullo, treinta años de historia nos respaldan; la nueva panacea del gobierno mexicano: las medidas contracíclicas.

El nuevo presupuesto federal hasta el momento aprobado tiene considerado un gasto del 1.8% del PIB. Es la primera vez que se recurrirá a un déficit; sin embargo, esto no es del todo muy anticíclico como se presupone. Es importante remarcar que tristemente, la mayoría de dicho gasto se está llevando a cabo a causa de la adquisición de la deuda causada por los PIDIREGAS de PEMEX. Los PIDIREGAS son contratos adquiridos con el sector privado, en su gran mayoría extranjero, por PEMEX para poder realizar programas de inversión para expandir la producción. Es por esto que dicho gasto que se realizará debe ser tomado con cautela. Si bien es cierto que el gobierno federal no está recortando los presupuestos, también es cierto que no está invirtiendo más y por el contrario sólo está asegurando el pago al sector privado de cara a que la bonanza petrolera parece haber acabado con la caída de los precios del petróleo. Esto no se discute.

Decir que ésta crisis no ha afectado a México es ignorar la realidad de aproximadamente 40% de la población mexicana que vive en condiciones de pobreza. Según el Consejo de Desarrollo Social de Nuevo León, la presente crisis puede significar un retroceso de cerca de siete años en el combate a la pobreza echando por tierra los esfuerzos de programas tan famosos como Oportunidades. Asimismo, si bien la inflación no es del 100% como en la década de los 80, ésta es muy alta dado que los ingresos de las familias no están aumentando al mismo paso que los precios. Se han tomado medidas meramente paleativas pero no medidas sustanciales. Los empleos mexicanos siguen siendo muchísimo menor de lo prometido en campaña por parte del "Presidente del Empleo" y encima de todo, vemos que los mexicanos en Estados Unidos están regresando y las remesas están disminuyedo. Cuidado, esto suena a una futuro hervidero social.

Por otra parte, se habla de una crisis manifiesta diferente y a esto debo coincidir. Las primeras dos crisis, la de los 70 y la de los 80, fueron originadas al interior de México. Asimismo, se dan en medio de una alta tensión entre el gobierno mexicano y los empresarios. La crisis del 94, por otro lado, nos fue ocasionada por la especulación del empresariado y la complicidad de este con el gobierno. En esta nueva crisis, las demandas en la opinión pública no son incentivadas por el Consejo Coordinador Empresarial, pero posiblemente veamos un aumento en las movilizaciones sociales que puede ocasionar mayor enfrentamiento. Por el contrario, en las crisis anteriores los grupos de crímen organizado estaban controlados a través de la colusión dentro del gobierno mexicano. Ahora existe un enfrentamiento de estos dos que también representa una amenaza social. Debemos ser cautelosos y no subestimar la explosividad social de nuestro país. El tener en mente consecuencias medidas en meras cifras económicas y estadísticas puede provocar que nos durmamos en nuestros laureles mientras que la situación social se crispa.

Así, mientras el país sigue convulsionándose, Calderón sigue intentando jugar a que es Presidente de México.

El Modelo de Política Burocrático de Allison y su Aplicación en la Política Exterior de México

Juan Héctor Algrávez

Introducción
En el siguiente trabajo se retomará el enfoque de Política Burocrática para el estudio de la Política Exterior que sería ofrecido dentro de los tres modelos que Allison crearía en 1969 para el estudio de la crisis de los misiles entre EEUU y Cuba. También se realizó una lectura sobre las críticas al modelos de política burocrática (Krasner, 1972) y sobre las posibles reformulaciones para aumentar la validez de los modelos (Bendor y Hammond, 1992). Pero el enfoque principal en este trabajo será las implicaciones de este modelo en la toma de decisiones en la Política Exterior Mexicana, sin forzosamente llegar a mucha profundidad, pero a su vez retomando ciertos puntos que serán necesarios tomar en cuenta para la aplicación futura de dicho modelo.

Los Tres Modelos de Allison y el Paradigma de la Política Burocrática (Modelo III de Allison)
Allison crearía tres modelos que después se materializarían en el libro “Esencia de la Decisión” escrito en 1971 donde el autor aterrizaría sus proposiciones. El Primer Modelo de Allison es del “Estado como Actor Racional” que es el equivalente al de “Black Boxing” o “Bola de billar” propio de los estudios de enfoque realista donde las decisiones son tomadas en función de metas y objetivos estratégicos, además de sus debidas consecuencias que llevan a la omisión de ciertas políticas por ser no-compensatorias. En este modelo las decisiones han de ser hechas en tres pasos: 1) mostrar las posibles soluciones, 2) enlistar las consecuencias de cada acción y 3) actuar en función de maximizar el beneficio o disminuir los costos o riesgos. Utilizando el Modelo I al caso de Cuba, Allison dice que Washington tenía seis alternativas en total: 1) no hacer nada [Kennedy no interesado], 2) Presión Diplomática [Kennedy no interesado], 3) Acercamiento Secreto a Castro [Castro no tenía control sobre los misiles], 4) Invasión [hubiera involucrado más acciones], 5) Ataque aéreo quirúrgico [No se garantizaba 100% de eficacia], y finalmente se tomaría la decisión que menos traería consecuencias y maximizaría los resultados, el 6) Bloqueo naval. Como lo explica Krasner, en este modelo los líderes tienen diferentes percepciones sobre lo que se tiende a maximizar en un ambiente en el cual los recursos son finitos y los problemas son comúnmente mutuamente dependientes. El resultado es que los líderes no pueden satisfacer todas las necesidades y tendrán que preferir entre ciertos valores a satisfacer. Esto implica que si el líder representa valores erróneamente, es decir que no son compartidos por el electorado o traen grandes consecuencias, serán reprimidos por el electorado en futuras elecciones.
El principal problema del Estado como actor racional es que muchos procesos de la toma de decisiones son eludidos. Después dos modelos más serían propuestos por Allison, el Modelo (II) “Organizacional” y el Modelo (III) de “Política Burocrática”, cabe remarcar que no queda bien definido si ambos modelos son mutuamente excluyentes o se puede trabajar con ambos simultáneamente (Bendor y Hammond, 1992). Estos modelos analizan respectivamente la organización gubernamental de una nación (Cómo determinada acción es el resultado de un proceso de orden de actores) y la pugna que existe entre intereses burocráticos y políticos de la nación (Cómo una acción es el resultado de la interacción de los agentes encargados de hacer las políticas y otros agentes internos al Estado que afectan en sus decisiones).
Los últimos dos modelos de Allison también serían aplicados a la crisis de los misiles en Cuba, especialmente en la toma de decisiones que llevarían al bloqueo por parte de EEUU. Desde mi punto de vista, no resulta correcto separar el Modelo II del Modelo III en el caso particular de esta crisis, pero existen situaciones en donde un análisis de Política Burocrática que haga caso omiso del Modelo II puede ser realizado. Un ejemplo es el trabajo de Casar y González “Proceso de toma de decisiones y política exterior en México: el ingreso al GATT” el cual explica que a pesar de la gran centralización del poder presidencial en las presidencias de López Portillo y de la Madrid, entre de menor interés sería un asunto para el Presidente, entonces resultaba más posible que las decisiones fueran tomadas por pugnas entre grupos e intereses dentro del sistema político mexicano. Aquí se puede contrastar por igual que un sistema con una fuerte tendencia hacia el presidencialismo y el clientelismo, como lo era el México en el siglo pasado, permite menos oportunidad para que exista una verdadera pugna entre los grupos y ramos que integran la toma de decisiones dentro de un país.


Críticas hacia el modelo de Política Democrática
La crítica de Krasner hacia este modelo es que ofrece una perspectiva errónea [obscurece el poder del presidente], peligrosa [deja a un lado las supuestos de política democrática], e inclusive convincente [exime a los líderes de sus errores] (Krasner, 1972). Cuando se piensa que las personas detrás de las diferentes Secretarías de Estado tienen poco grado de acción sobre los intereses propios del gobierno esto implica que ellos quedan exonerados de responsabilidad. Esto embrolla que si ellos son impotentes ante el sistema burocrático del país significaría que las elecciones como un medio de coerción en contra políticas indeseadas son una mera farsa. De esto se puede generalizar que las elecciones son tan sólo útiles si los agentes en el poder cuidan de sus acciones ya que no quieren perder su posición en el poder ni tampoco perder la posición de sus respectivos partidos.
Hay que recordar que existen ciertos aparatos y procesos burocráticos para remover administradores y funcionarios que no están actuando en las pautas del interés del gobierno en el poder (inclusive cuando entra un nuevo partido al poder este removerá posiciones estratégicas dentro del gobierno). Lo óptimo para promover una política burocracia que respete la democracia es sin duda un sistema promotor de la meritocracia y exámenes para alocar a los Secretarios de la Nación, es así que el gobierno en el poder tendrá poca capacidad para alocar a representantes a favor del gobierno. En cambio, en México podemos ver grandes excepciones especialmente en el Servicio Exterior dónde gracias al Artículo 89 se le da poder al Presidente de escoger los representantes de la Cancillería y cuerpo Diplomático. Bien si existe un órgano para la formación de diplomáticos de carrera se podrá ver que desde las delegaciones Estatales hasta las embajadas actuales, la mayoría de los diplomáticos son elegidos para satisfacer el mero interés del partido en el poder. Este punto por igual recalca la importancia del Modelo II de Allison, ya que la organización de un país debe de estar organizada dentro de ciertas pautas, leyes, y normas, que en el caso Mexicano se encuentran expresados dentro de la Constitución y los diferentes reglamentos de las Secretarías del país.

Postulados dentro del país que rigen el comportamiento de la Burocracia
Para un estudio de modelo burocrático resulta también necesario tomar en cuenta las leyes y la división de poderes de un país (Modelo II de Allison), en el caso de México existen Artículos en la Constitución que determinan las funciones y atribuciones de los agentes que llevan a cabo la Política Exterior (en México: El Presidente, El Servicio Exterior y su Secretario, el Congreso, otras dependencia relacionadas a la P.E. [SHCP, Defensa, Estado] y en menor grado los tribunales legales que pueden declarar un tratado o acción de Política Exterior como anticonstitucional). El Congreso es una institución que tiene que ser tomada en cuenta en México para cualquier análisis de política exterior que utilice el enfoque burocrático (Especialmente si el Presidente de la nación no cuenta con representación mayoritaria bajo dicho órgano). Como lo estable la constitución, este órgano tiene el rol de ratificar la política exterior que es llevada por el Presidente, además ya en anterioridad el Congreso ha demostrado que sirve de “peso y contrapeso” contra las decisiones que toma el Presidente.
Un asunto que quizás tiene que ser analizado en términos de política burocrática fue la decisión de darle un no a Estados Unidos ante la Guerra de Iraq cuando México se encontraba en la presidencia del Consejo de Seguridad de la ONU. México en aquel entonces estaba empujando la iniciativa de un programa de migración controlada que había nacido de la buena amistad entre el presidente Fox con Bush. En términos de racionalidad podremos ver que a México obtendría más ganancias de un tratado migratorio con Estados Unidos, además la imagen de la nación en aquel entonces se encontraba ya deteriorada desde que Fox le había dicho a Castro “pues, comes y te vas”. Entonces, ¿Por qué resulta interesante verlo desde un punto de vista de política burocrática? La respuesta es que ya que de todas maneras el Congreso hubiera decidido negar una participación en una política exterior que saliera de lo establecido por la Constitución, México es históricamente pacifista y existe un artículo que garantiza este comportamiento. Aguilar Zínzer jugaría un rol clave que quizás aún no se reconoce debido a lo inédito de la posición de México. Además no hay que negar la existencia de un departamento de prospectiva dentro del PAN que ya se las olía que tal política pondría al partido en el poder (y en transición) en una posición que lo clasificaría como “trigger happy” y que conllevaría grandes repercusiones en las siguientes elecciones. Además que resulta lógico que después de un sí ante la ONU, la petición a seguir por parte del gobierno de Bush sería un cierto apoyo militar para la intervención en Iraq, algo que hasta Fox tenía claro que representaría una acción no-compensatoria para un gobierno de transición.



La Complejidad del Modelo de Política Burocrática
La mayor crítica que recibimos de Bendor y Hammond es que el Modelo III de Allison (Política Burocrática) es muy complejo, y sin duda alguna lo es, en cambio estos autores dicen que existe una necesidad de simplificar para que este pueda ser más explicativo. Para mí este es un error que peca de parsimonia, no es necesario de hacer algo más sencillo de algo que es tan complejo como la toma de decisiones dentro de sistemas organizacionales y burocráticos tan complejos. Al contrario si los analistas de política exterior fuesen capaces de tomar cada variable que tiene un considerable peso, entonces se podrían hacer predicciones casi perfectas. Pienso que resulta mucho más fácil errar cuando no se toman las variables que son necesarias para la toma de decisiones, pero claro, si existen variables que su influencia no será determinante en la toma de decisiones, pues, hay que ignorarles. Creo que Bueno de Mesquita realmente le dio al clavo cuando consideró que la exactitud es alcanzada cuando a pesar de la inexistencia de ciertas variables se obtienen los mismos resultados, además pienso que la rigidez casi febril que aportan los modelos es un impedimento básico ya que los analistas tienen el deseo innato de replicar los modelos al igual que otros teóricos lo han hecho para ciertos casos.
La disciplina científica de las Relaciones Internacionales, al igual que los enfoques de Política Exterior, se encuentra en un ambiente de mutación constante y lo que aplica para ciertos países es muy posible que no aplique para otros e inclusive ni siquiera para el día de mañana. ¿Cómo podremos lograr entonces perpetuar nuestro camino hacia el conocimiento?, la verdad es que no lo sé, pero siento que todo indica que se debe de conocer primordialmente las limitaciones implícitas a cada país (retomando el modelo II) establecidas por su organización (como lo es la división de poderes que marca la constitución). Por igual se debe de analizar las variables que son pertinentes para cada país (retomando el modelo III). Finalmente, para poder aplicar el modelo de política burocrática a diferentes casos se debe permitir cierta flexibilidad al saber que cada país tiene divisiones de poder muy diferentes. Sobre este último punto retomemos el ejemplo de Irán y veremos que la toma de decisiones de Política Exterior lleva un proceso muy singular que no permite la aplicación estricta de muchos de los modelos vistos en política exterior.

Conclusión
Actualmente México es un país que está viviendo un nuevo proceso de democratización, inclusive se puede ver que este proceso es muy joven ya que la transición de un partido único en el poder es muy reciente (8 años). Algo que resulta evidente sobre este cambio político es que la creación de nuevas instituciones dentro del país promoverá la creación de una democracia más fuerte. Gradualmente nos apartándonos de lo que antes solía ser un sistema donde el presidencialismo y el clientelismo estaban a la orden del día e inclusive hasta ser considerados como un factor intrínseco de las negociaciones bilaterales con otras naciones (Negociaciones TLCAN Bush-Salinas). Esto también representa una nueva oportunidad para los analistas de la Política Exterior cuyo enfoque se encuentre en México, los nuevos analistas mexicanos podrán retomar el modelo de política burocrática ya que el impedimento que llevaba una concentración de poder en la figura del presidente ha estado disminuyendo. Esto permitirá a la vez una mayor importancia de los agentes que componen la burocracia del país, por lo cual es posible que este enfoque tome de nuevo importancia en las décadas por seguir.

Bibliografía

· Allison, G. T. (1969) “Conceptual models and the Cuban Missile Crisis”, The American Political Science Review, 63(3); pp. 689-718.

· Bendor, J. & Hammond, T. H. (1992) “Rethinking Allison Models”, The American Political Science Review, Vol. 86, No. 2, pp. 301-322.

· Casar, A. & Gonzalez, G. (1990) “Proceso de toma de decisiones y política exterior en México: El ingreso al GATT”. Política Exterior y toma de decisiones en América Latina, Buenos Aires. Colección de Estudios Internacionales.

· Krasner, S. D. (1972) “Are Bureaucracies Important? (Or Allison Wonderland)”, Foreign Policy, No. 7., pp. 159-179.

Pequeño Bush pasándose de listo otra vez…